當前政務大數據發展存在政務數據“擁”而難“用”、政務平臺“統”而不“通”、數據資源“匯”而難“慧”、體制機制“興”而難“新”四大痛點。

政府層面：可借鑒某省領導駕駛艙全新的運營模式，成立運營公司或大數據局，全面梳理政務數據，打破數據信息孤島，由“智能”向“智慧”升級；

企業層面：可以依托運營公司或大數據局，追逐數據紅利開拓市場，提升商機轉化率，完成企業智慧轉型。

數字政府概念及發展背景

政府一直是新技術的最新應用者，因此“數字政府”逐漸成為全球各大經濟體競相追逐的目標。四中全會提出治理能力現代化依靠新一代數字科技，“數字政府”內涵逐步擴大。

數字政府概念發軔于西方，是西方公共治理理論進入數字治理時代在政府治理實踐的結果，米拉科維奇提出了作為向數字政府過度的電子政務，意味著數字治理正式從技術實踐躍遷至學科范式。2016年北京市發布了政務信息目錄體系，2017年國標委發布了政務信息的資源交換體系，這是最早關于數據資源交換共享的標準體系。這兩套體系，一套是從數據標準的角度，一套是從信息資源的支撐體系角度。

政務大數據的發展中，數據是核心資源和關鍵基礎設施。通過構建大數據驅動的政務新機制、新平臺、新渠道，可以全面提升政府在經濟調節、市場監管、社會治理、公共服務、環境保護等領域的履職能力，形成“用數據對話、用數據決策、用數據服務、用數據創新”的現代化治理模式。

中國電子政務行業起步于上世紀80年代末，大致可分為五個階段：1996年即國務院信息化工作領導小組成立前，1996年—1999年國務院信息化工作領導小組統籌推進時期，1999-2014國家信息化（工作）領導小組統籌推進時期，2014-2018中央網絡安全和信息化領導小組統籌推進時期，以及2018至今的新時期新發展。

政府信息化發展歷程

資料來源：搜狐援引《我國電子政務發展史》 陸峰

工信部賽迪研究院，海通證券研究所

數字政府發展現狀

數字政府中的數據普遍包含政務數據、企業數據、社會數據三類數據，這其中政務數據處于核心地位。

公共部門是國家最大的數據源，政務大數據占據全部數據的70%到80%，并且政務數據具有權威性、可靠性，更具有開發價值。因此政務大數據被進一步開發利用，數據融合的趨勢會越發明顯。

2017年我國政府大數據市場規模為220億元，占總應用層比例達到27.2%，政府大數據已經廣泛的應用到交通、公安、法檢等各個專業領域。

數據來源：2018-2022年政務大數據發展狀況研究報告

預測在未來發展中，政務數據、企業數據、社會數據相互融合，通過三類不同數據的融合、開發、利用，使其派上更大的用場。當然，這中間最大的難題仍然是政務數據的開放問題，如何建立完善的政務數據開放制度框架，定期向社會開放政務數據，讓企業開發利用，使數據產生新的價值，將是一個重要問題。

數字政府發展階段

各國政府數字化轉型路徑不盡相同，但大都遵循：“電子政府、一站式政府、數字政府”三個階段。

政府數字化轉型路徑

資料來源：《數字經濟（中信出版社）》，海通證券研究所

電子政務發展經歷了部門型、整合型、平臺型、智慧型四個階段，標志著信息化從單一機構應用到跨部門協同，到社會參與公共治理，再到基于數據決策、驅動型政府的轉變。四個階段的不同特點如下表所示：

部門型階段，政務數據以“集中”為顯著特征，主要通過政府各項業務電子化和自動化，各個部門集聚了大量的數據資源，但這部分數據屬于分散、不標準狀態，“信息孤島”現象嚴重；整合型階段，政務數據展現了“統一”和“融合”兩大特性，通過建立政務信息資源目錄、數據共享交換平臺等方式，先垂直共享，后條塊共享，實現各部門、各系統政務數據的互聯互通，促進政府公共服務水平的提高；平臺型階段，政務數據強調“開放”，通過數據開放平臺，為企業和個人對政府數據再利用提供支撐，促進信息資源社會化開發利用步伐；智慧型階段，數據成為電子政務模型的邏輯和組成顆粒，形成政府、公眾和企業的共同參與的共創模式，實現數據決策和數據管理。

政務數據主要分為如下三類：政府辦理業務和服務過程中產生的數據、政府統計調查的社情名義數據和通過物理采集獲取的環境數據。以往電子政務主要以前兩類數據為主，隨著政府在互聯網、移動互聯網和物聯網的廣泛應用，第三類數據的數量和價值不斷增加。伴隨電子政務發展的四個階段，政務數據資源發展也經歷了匯集、共享、開放、共創四個階段。

當前發展存在的痛點

（1）政府的政務大數據“擁”而難“用”：當前發展存在“三難”，即互聯互通難、數據資源共享難、業務協同難，導致海量數據價值難以挖掘，數據缺乏動態性和準確性；

（2）政府的政務平臺“統”而不“通”：“三通”方面發力不足，即網絡通、數據通、業務通尚有發展空間，許多地區大數據建設存在重復建設、低水平建設以及數據煙囪等問題，資源統建與共享是個難題；

（3）數據資源“匯”而難“慧”：政務服務存在明顯短板，沒有充分發揮互聯網企業、基礎電信運營商和咨詢機構的技術優勢；

（4）政務治理體制機制“興”而難“新”：大數據整合融通交通、環保、城管、安防等各個方面，涉及層面廣，統籌難度大，觸及各部門深層次利益，而當前政務部門分工責任不明確，大數據統籌協調力度、督辦力度不足，亟需建立健全機制體制保障。

案例分析

以某省為例，為落實該省領導關于政務信息化議題講話精神，省政府按照全省“一朵云、一張網、一系統、一平臺、一城墻”的要求，構建起“數字政府”建設的“四梁八柱”，并在此基礎上，提出打造政府治理決策“數字政府”領導駕駛艙，有效提升政府治理體系與治理能力現代化水平。領導駕駛艙是運用互聯網、云計算、大數據等先進技術手段，按照“五個一”目標要求，為省政府領導提供科學、準確、實時的政務大數據可視化分析、決策、指揮的系統。

分析某省落實“數字政府”建設的政策和具體實施方案：

（1）體制機制：全新的運營模式

某省在建設“數字政府”項目時，構建“數字政府”建設運行管理體制。

1、建設“一局一中心一公司”管理架構。

按照“一局一中心一公司”架構，理順“數字政府”建設運行管理體制。全面整合分散在各部門的電子政務規劃、建設、運行、管理等職責，由省政務信息管理局統籌推進全省政務信息化建設；堅持政事分開、事企分開原則，組建省“數字政府”服務中心，為全省政務信息化、“數字政府”建設提供決策支持、智力支持和服務保障；堅持“管運分離”，以省內互聯網優勢企業為主體，通過與國內外行業領先企業實行混改，組建了省“數字政府”建設運營公司，承擔省級政務信息化基礎設施以及信息系統建設和運維、政務數據匯聚及治理等工作。

2.建立“管運分離”運營模式。

健全完善“數字政府”建設項目管理制度體系，推行“管運分離”模式。省政務信息管理局主要負責省級“數字政府”建設應用規劃、政務信息系統年度實施計劃編制；負責項目的可行性評估、審批立項和年度績效考核。省財政廳主要負責“數字政府”建設項目的預算審核，完善政府采購模式，制定省級層面政務信息化項目自行采購的具體程序和要求，確保政府依法依規向建設運營公司購買服務。“數字政府”建設運營公司負責編制省級政務云平臺服務目錄，建立政務信息系統資源日常監測機制和技術標準，提供基礎設施服務、軟件開發服務、運維服務以及技術支持、系統培訓等服務，滿足省直部門特定時期7×24小時保障需求。

3.加強市縣信息化能力建設。

各市原則上根據省級“數字政府”模式，依托各市政務信息管理機構，承擔政務信息化改革建設規劃和標準制定、政務需求梳理確認和監督管理等職能，配套完善規劃、項目、資金、評價管理等機制。在省政務信息管理局統籌下，加強全省各級政務信息化工作力量和協調能力，構建統一領導、上下銜接、統籌有力的全省政務信息化組織體系。

（2）指標體系：全面梳理政務數據

從整個省縱向來看，政務數據主要來自42個廳局和11個地市單位，從橫向的業務角度看，政務數據又可分為一鍵直聯、應急指揮、要情專報、經濟運行、統計報告、督辦事項、廳局直通、市縣縱橫、實時監測、政務服務、智慧應用、社會輿情等13個板塊。廳局和省直屬單位在梳理政務數據指標時，因涉及多個部門不同業務條線的數據指標，故需要廳局領導親自督辦，并由辦公室負責組織統籌，各個業務部門配合梳理各廳局主要業務指標，辦公室負責內部指標梳理整合，如果該廳局已經建設了相應的業務數據信息系統，則需要信息處相關人員協助進行數據對接。相比之下，各地市的政務指標數據梳理工作就比較復雜，因涉及各委辦局的各業務部門，需由市政府辦公廳負責統籌，同時市政府領導監督，以政府工作報告為參照，由各委辦局辦公室配合統籌各業務處室，進行重點指標數據的梳理和整合工作。

（3）數據融合：“一站式”輔助決策

為打造“數字政府”，提出建設領導駕駛艙。領導駕駛艙系統為領導層提供一站式決策指揮服務，是“數字政府”建設的重要內容和主抓手。通過匯總政務和社會信息資源，以數據集中和共享為途徑，推進跨層級、跨地域、跨部門的數據融合、系統融合、業務融合，構建上下貫通、左右協同的政務數據共享平臺。綜合運用大數據、人工智能、互聯網等技術，對全省經濟運行、市場監管、社會治理、生態環保、能源革命、教育醫療、就業養老、社會保障等領域政務活動進行實時監測、直觀呈現、深度研判，最終實現“一屏知全省、一鍵政務通”。

實現政務數據匯聚只是政務大數據建設的第一步，對政務數據資源進行指標篩選協同整合，實現將不同業務和維度的數據共享和數據分析，打破信息孤島和數據壁壘，達到輔助決策的目的才是政務大數據的根本價值所在。

總結建議

新冠肺炎疫情暴露出政府數字化建設的短板，但疫情只是表象，脆弱才是本質。因此，政府要加快數字政府未來建設：

1.制度標準賦能。政府應加強對頂層設計的重視程度，充分提升數字政府的治理效率，做好數字政府建設總體規劃，構建數據開放與共享體系設計，一體化政務服務體系設計和政府網站集約化建設規劃，這是實現數字政府建設規范發展的重要前提。

2.技術賦能。運營商應加大力度推行5G專網建設，利用現有網絡資源優勢，依托授權頻譜建設5G專網，在專有覆蓋范圍內，基于專有網絡資源，為政府客戶提供良好的網絡保障和定制化服務。

3.平臺賦能。政府全面推進一體化平臺建設，注重打造移動化的領導駕駛艙，按照“一朵云、一張網、一平臺”的思路，加大統籌力度，推動政務信息基礎設施集約建設，加快政務信息系統遷移上云步伐，促進信息資源整合共享利用。

4.數據賦能。城市管理者要以數字政府建設為抓手，加強對城市治理所需數據的把控力度。政務數據集約建設并非對政府工作報告照搬照抄，而是應該在此基礎上針對面向對象的不同，分為不同的顆粒度，同時針對業務需求，分為不同的系數據板塊，可有效提升數據質量，更好輔助科學決策、政府治理、公共服務水平。

5.運營賦能。政府部門要加強探索全新運營機制及模式，可通過成立運營公司或大數據局，來承建政府信息化項目，助力打破數據信息孤島，有助于實現統一化管理，各廳局、地市全方位數據共享，提高決策的科學性和準確性，提高政府預警能力以及應急響應能力，節約決策的成本。積極打通數據資源內部流轉和流通，促進信息互聯互通，打破政府內部信息孤島和數據孤島，通過進一步釋放技術紅利、制度紅利和創新紅利，推進政府真正實現從“智能”向“智慧”的升級。
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