薛瀾，清華大學蘇世民書院院長，清華大學中國科技政策研究中心主任。

北斗衛星、嫦娥四號、C919大型客機……“十三五”時期，一批令世界震驚的“國之重器”紛紛亮相，昭示著我國科技創新量質齊升，創新型國家建設取得重大進展。

創新永無止境。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康，深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，完善國家創新體系，加快建設科技強國。

不久前召開的中央經濟工作會議指出，強化國家戰略科技力量。要充分發揮國家作為重大科技創新組織者的作用，堅持戰略性需求導向，確定科技創新方向和重點，著力解決制約國家發展和安全的重大難題。

在新發展格局下，如何在基礎研究、戰略前沿技術、體制機制、區域與全球化等不同層面推進創新，加強產業、社會創新監管？21世紀經濟報道記者專訪了清華大學文科資深教授、蘇世民書院院長、清華大學中國科技政策研究中心主任薛瀾。

優化國家科技規劃體系和運行機制

《21世紀》：國家“十三五”規劃綱要把創新放在了五大新發展理念之首，明確提出“創新是引領發展的第一動力”，首次把創新放在國家發展如此重要的地位。中央“十四五”規劃建議明確提出“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位”。不久前召開的中央經濟工作會議在會議公報中又將“強化國家戰略科技力量”放在明年要抓好的重點任務的第一位。創新如此重要，我們應該如何在科技、制度、社會層面上理解創新？

薛瀾：經典的創新定義是指把包括新產品、新技術、新市場、新的組織方式等關于生產要素的新組合引入生產體系。今天的創新內涵則特指把科學、技術、管理等各類知識轉化為經濟價值的活動。創新與科學技術研究和市場經濟密切相關。一方面，科學知識和技術知識在創新過程中發揮著核心作用，給生產要素的新組合提供了方向。另一方面，經濟價值的實現又必須依靠市場經濟的基本平臺。當然，隨著商業模式創新、體制機制創新、觀念文化創新等概念的融入，創新的范疇也在不斷拓展，而社會價值的創造也成為創新活動的重要目標。但創新最本質的特征仍然是運用知識創造價值。

《21世紀》：如何評價改革開放以來我國在科技創新政策體制改革方面取得的成就及原因？

薛瀾：改革開放以來，我國在創新系統改革和加強研發投入方面取得了巨大的進步。中國的研發投入領先所有的發展中國家，從研發投入強度來看，中國2019年研發投入占GDP的比重是2.23%，應該略高于歐盟平均水平。當然，中國與一些高投入國家相比還是有差距的，比如韓國和以色列研發投入占GDP的比重超過4%。中國在很多重要的領域，如航天、高性能計算機、新能源、納米材料等領域取得了重要進展。另外，中國高校和研究機構的研究能力和效率顯著提高，在很多重要的研究領域已經成為全球創新系統的重要力量。根據美國科學與藝術研究院的數據，中國學者發表的科學與工程論文2018年已經在全球領先。在科睿唯安發布的2020年“高被引科學家”中，中國內地上榜人數繼續激增，入選科學家從2019年的636人次（占比10.2%）上升到今年的770人次（占比12.1%）。2019年，中國內地已取代英國成為第二大“高被引科學家”所在地區。2020年，中國內地仍位居第二。此外，也出現了一系列有代表性的創新成果和企業，包括高鐵的綜合創新，BAT、聯想、華為、小米等國際化的高科技公司，以及吉利汽車、濰柴動力、三一重工等傳統產業領域中有國際競爭力的公司。

取得這一系列成功的最主要原因是改革和開放形成了良性互動。國內改革滿足了創新的內在需求，并為創新系統開放提供了更好的環境，從而促進了創新系統的進一步開放。同時，隨著創新系統的不斷開放，國外的經驗為中國的改革提供了借鑒，國外創新主體的參與也推動了改革的深化，從而提出了新的改革需求和改革方向，使得中國的創新系統能夠更快更好地融入全球創新體系當中。這樣，國內改革與國際融合就形成了一個良性循環。改革為更好的國際融合創造了條件，更好的國際融合又提出新的改革方向和需求，使得過去40多年里中國在科技和創新領域取得了巨大的進步。

但是我們還得要承認，改革還有很多不足的地方。最突出的一點是，在原創性高水平研究方面，我們與美國差距很大。同時，中國產業創新的系統能力差距也是非常明顯的，雖然擁有一批具有國際競爭力的企業，但是中國整體的國際創新能力還是遠遠不夠，勞動生產率不高，在全球排名比較靠后，與我們總量排在前面形成對比。此外，在一些重要核心領域，中國存在嚴重的技術依賴。海關統計顯示，近些年我國集成電路進口始終保持較高增幅，2014年至2018年的五年間，我國集成電路累計進口額達到1.24萬億美元，2018年集成電路貿易逆差突破2000億美元關口。

《21世紀》：基礎研究落后被認為是我國創新動力不足的重要原因，而落后的重要原因是我國基礎研究體制機制的不健全。“十四五”規劃建議提出，深入推進科技體制改革，完善國家科技治理體系，優化國家科技規劃體系和運行機制，其中就包括加大研發投入，健全政府投入為主、社會多渠道投入機制，加大對基礎前沿研究支持。你曾作為國際評估專家委員會成員參加了國家自然科學基金資助與管理績效國際評估工作，對于中國基礎研究體制機制問題有哪些思考？

薛瀾：基礎研究工作需要科學工作者長期穩定的知識積累、專心致志的全力投入，以及敢于冒險的探索精神。因此，世界各國無不對基礎研究機構給予充分穩定的財政支持，以保證這些機構的正常運行，實現其使命定位。但是，中國自1985年科技體制改革以來，競爭性項目撥款逐步取代了財政保障撥款，成為中國從事基礎研究機構的主要經費來源。雖然近年來情況有所改善，但大部分從事基礎研究的公立研究機構的經常性財政撥款遠遠不足以支持其日常運轉，更談不上開展科研活動的開支。

現代基礎研究工作需要多方面的資源支持與配合，正因為如此，許多國家對基礎研究的支持都是通過專門的資助機構，對研究人才、設施、環境保障等提供綜合支持。前些年中國的資助格局是政出多門。不同的政府部門設立了目標不同、種類繁多的各種與基礎研究相關的資助項目。這種情況一方面給研究工作者帶來了沉重的負擔，很多研究者為了開展某一個領域的項目，不得不從多方面去爭取不同類型的資助，以保證其研究工作能夠正常進行。同時，這些項目都設立了開題、中期評審、后評估等各種管理環節，使得研究者疲于奔命、忙于應付，沒有時間集中精力從事研究。通過近幾年的改革，這種情況有所好轉，但并沒有從根本上解決問題。

科學研究工作需要大量的對知識和技能積累的前期投資，需要全身心的整體投入。因此，大學和科研機構的工資比較適合采用年薪制，為研究者潛心研究和教學提供基本保障。但是，中國大部分高校和科研機構都是按照事業單位模式管理，其工資長期以來處于很低的水平。很多研究者或教師必須通過應用類研究項目提成或兼課等方式來進一步提高自己的收入，也對基礎性研究工作帶來很大沖擊，造成了巨大的人力資本浪費。

敏捷治理對創新有積極作用

《21世紀》：具有前瞻性、戰略性的重大科技攻關是我國目前科技創新的瓶頸之一，尤其是“十四五”規劃建議指出的人工智能、量子信息、集成電路、生命健康、腦科學、生物育種、空天科技、深地深海等前沿領域。你在多年前就提出了“第四次工業革命來臨，中國創新應該做什么”，現在看來，這是否仍是擺在我們面前的緊迫問題？

薛瀾：第四次工業革命從本質上說是由人工智能、生命科學、物聯網、機器人等新興技術帶來的物理空間、網絡空間和生物空間三者的融合。第四次工業革命在技術發展和擴散速度、對人類社會影響的深度和廣度上，都是前三次工業革命遠遠不能相比的。

在第四次工業革命來臨時，中國的創新取得了巨大的進展，但也面臨很多的不足。在第四次工業革命的浪潮中，中國的科學研究需要在一些基礎研究領域里進一步補短板。不管是制藥、半導體設計還是特殊醫藥、化工材料等領域，我們的差距是巨大的。其次，學術界企業界之間的橋梁怎么更順暢，這可能也是我們國家創新體系建設需要考慮的。

《21世紀》：第四次工業革命帶來了很多新興產業，比如人工智能、大數據、云計算等技術催生了互聯網平臺企業，也改造了一批傳統產業，推動了經濟和社會發展。但新興產業的發展也帶來了一些負面性，比如壟斷與不正當競爭、數據收集使用管理、消費者權益保護等，從創新管理的角度來看，你認為應該如何進行監管治理？

薛瀾：監管與創新過程之間的關系一直令學術界迷惑。政府監管究竟抑制還是促進創新，學者在不同國家和不同領域的實證研究中結論迥異。近年來，學者們看待監管對創新的作用更加積極。

世界經濟論壇在2018年提出了敏捷治理（Agile Governance）的概念思考第四次工業革命中的政策制定問題。敏捷治理意味著是一套具有柔韌性、靈活性或適應性的行動或方法，是一種自適應、以人為本，以及具有包容性和可持續的決策過程，其概念旨在改變在第四次工業革命中政策的產生、審議、制定和實施的方式。

從政策過程角度看，走向敏捷治理具有三條優化路徑：多目標間平衡、動態過程優化和工具靈活轉化。

第一，走向敏捷治理要實現多目標的平衡。治理目標不是簡單的效益最大化，而是多元與共贏，不能一味強調風險控制，也不片面追求效率，既要追求及時性，也要保障全面性。

第二，敏捷治理追求政策互動內生的制定方式。一方面，需要新興產業主體參與、法律研究者參與，結合多方利益。另一方面，我們需要構建科學的大數據分析，從大數據中掌握事務發展的內在規律。

第三，敏捷治理的政策工具使用要秉承政策方向明、政策措施輕的邏輯。在制定具體規制政策時，政府應清楚進行規制的導向到底是什么，在試探性和指向性上具有明確特征。在具體實施過程中，采用助推式的政策邏輯，利用干預性不強的手段達到最佳的政策效果。

建設全球科技創新中心是重要路徑

《21世紀》：目前的國際科技環境的變化給我國自主創新和科技發展帶來了什么樣的影響？

薛瀾：近幾年來，美國對中國科技發展開始采取較為系統的限制措施，針對性更強，范圍不斷擴大。美國通過出口限制、出口封鎖、實體清單、技術轉移清單等手段，對我國高科技企業進行制裁、對產業政策進行施壓，對科研人才和學術交流進行限制。非常可惜的是，新冠肺炎疫情之后，中國面臨的國際科技合作環境進一步惡化。

限制科技合作實際上是兩敗俱傷。其實，中美科技合作不但對兩國經濟社會發展，而且為人類知識創造起到了巨大推動作用。以中美合作論文為例，兩國在生命科學和醫學、人工智能、電子工程等領域均有較深入的科研合作。上海交通大學的史冬波老師做過分析，2018年美國在電子工程領域的論文，約30%是跟中國學者合作發表的，這些合作論文占中國在此領域的約10%。換句話說，中美合作在電子工程領域中對美國來講可能更為重要。我認為中美兩國應避免陷入針鋒相對的惡性競爭。中國始終要堅持開放，加強國際科技合作，構建多元開放的科技創新生態，以及多元包容的人文環境。

《21世紀》：“十四五”規劃建議提出，布局建設綜合性國家科學中心和區域性創新高地，支持北京、上海、粵港澳大灣區形成國際科技創新中心。中央經濟工作會議則指出，支持有條件的地方建設國際和區域科技創新中心。這是我國在國際科技創新競爭中作出的重要部署，以城市為主體的科技創新的路徑是怎樣的？

薛瀾：當下全球社會面臨著許多共同挑戰，全球科技創新中心在應對這些挑戰中發揮著不可替代的作用。全球科技創新中心是科學中心、創新高地和創新生態融合發展的全球城市，也是全球科技進步和創新發展的風向標和排頭兵。今年9月，清華大學產業發展與環境治理中心和施普林格·自然組成聯合團隊，首次面向全球發布了《全球科技創新中心指數2020》，通過客觀數據呈現出30個全球主要的科技創新中心城市（都市圈）在關鍵指標上的排名，展現城市參與經濟全球化過程中的必要準備與核心競爭力，為公共政策制定者和實踐者提供參照。

盡管科技創新難有定式，全球科技創新中心也各具特色，但深厚的科學積淀、卓越的技術創新能力仍然是影響城市在全球創新網絡中位勢的重要因素，而創新生態則是提升科技創新競爭力的重要源泉。北京、上海、粵港澳大灣區是我國創新資源最豐富的城市（都市圈），對于其他城市來說，科技創新也是它們由“高速發展階段”向“高質量發展階段”過渡的關鍵樞紐，對區域新舊動能轉換具有重要的撬動作用。其中的關鍵，在于構筑一個相互依賴、相互制約、共榮共生的多元創新生態系統，助力城市重新審視區域特色資源、及時打造經濟轉型的新動能。

多元創新生態系統的核心驅動層，旨在構建“政、產、學、研、用”于一體的多元化創新共同體，主要包括新技術的創造者——高校和科研院所種群，新產品的生產者——企業種群，應用新產品和制造新需求的消費者——用戶種群，以及與各類主體保持聯系的支撐者——政府種群。

《21世紀》：“十四五”規劃建議明確指出，把新發展理念貫穿發展全過程和各領域，構建新發展格局，切實轉變發展方式，推動質量變革、效率變革、動力變革，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。改革進入深水區，應該怎樣進行制度創新，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化？

薛瀾：制度創新的內生動力一般有兩個來源，一個是實踐層面的問題導向，另一個是理論層面的頂層設計。

堅持問題導向推進制度創新，一方面，從小范圍的自發探索開始，由點及面、以小見大，漸進試錯、不斷嘗試和學習，及時總結實踐中的好經驗好做法，將成熟的經驗和做法及時上升為制度、轉化為法律，最終走向成功，這是中國制度創新的重要路徑。

改革進入攻堅期和深水區，遇到的阻力越來越大，發展中的問題和發展起來后的問題、一般矛盾和深層次矛盾交織疊加、錯綜復雜，這就必然會碰到更深層次的體制機制問題，碰到更多牽一發而動全身的問題。制度創新是一個復雜的系統工程，確保各個子系統之間的協調互動越來越重要。在新時代推進國家治理體系和治理能力現代化，更加需要在戰略思考的基礎上進行頂層設計和總體規劃。

新時代的制度創新，要繼續堅持問題導向和目標導向相統一，既鼓勵大膽試、大膽闖，又堅持實事求是、善作善成，確保改革開放行穩致遠。

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