我國制造業正面臨轉型升級的歷史任務。近兩年，國家圍繞“中國制造2025”戰略，先后啟動了三批智能制造試點示范項目，發布了《智能制造發展規劃(2016—2020年)》和《中國制造2025》(“1+X”)規劃體系，加快了“制造業創新中心建設”、智能制造、工業強基、綠色制造、高端裝備創新等五大工程，為制造業整體轉型升級奠定了堅實基礎。但要讓上述規劃體系和戰略任務落到實處，收到長效，產業政策體系是至關重要的。而后者首先需要在頂層設計上下功夫，使之既有助于化解短期內我國制造業面臨的突出矛盾，又能更好地服務于實現制造業強國的長遠目標。

一、必須處理好的幾大關系

要順利實施制造業強國戰略，推進“中國制造2025”戰略目標的實現，加快制造業整體的轉型升級，產業政策體系必須要兼顧和處理好以下幾個重要關系：

一是兼顧處理好縱向的選擇性產業政策和橫向的功能性產業政策之間的關系。對于政策主體而言，既要針對特定產品或服務、特定行業或領域、特定技術路線、特定地區、特定產業鏈、特定機構和特定企業來制定實施縱向的選擇性產業政策，更要針對創新激勵、人才培育、知識產權、信息基礎設施、公平競爭、完善投資環境、信息與數據安全、協同網絡與聯盟等而制定實施橫向的功能性產業政策。

二是兼顧處理好培育新興產業發展政策和支持傳統產業優化升級政策之間的關系。不能簡單地將制造業的轉型升級或“中國制造2025”戰略的立足點僅僅局限于培育一批新興產業和新生力量，還必須高度重視傳統產業的優化升級。從國內外經驗來看，傳統產業優化升級是一個新陳代謝的過程，本身就會催化和孵化出一大批新技術、新業態和新商業模式。例如，青島紅領制衣基于工業4.0理念打造的“大規模個性化定制”就使得傳統服裝產業煥發了新的生機。

三是兼顧處理好側重生產性制造的產業政策和均衡發展產業鏈各環節的產業政策之間的關系。在制造業和服務業日益深度融合的今天，產業政策決不能僅僅瞄準于加工制造環節，或者說既要瞄準流程型制造業和裝配型制造業的生產制造環節，又要將政策觸角延伸覆蓋到制造業全部產業鏈的所有環節，包括研發設計、資源管理、金融服務、物流配送、需求響應等生產性服務領域，推進服務型制造的發展。

四是處理好經濟政策杠桿和非經濟政策杠桿之間的關系。一方面，政府要運用好財政、稅收、科技、金融、土地、貿易、公共采購等傳統經濟政策工具，另一方面更要注重發揮法律法規、技術標準、行政指導、信息服務、創新文化、教育培訓、業績考核等非經濟性政策杠桿的作用。特別是要避免將中國制造2025政策體系異化成為投資、分補貼、分項目的“分蛋糕”游戲。

五是兼顧處理好中央產業政策和地方產業政策之間的關系?！爸袊圃?025”既是點線面的結合，同時也是自上而下和自下而上的結合。就中央與地方關系來看，既要制定和落實好中央政府相關部委出臺的各項產業政策，保證中央政府產業政策政令暢通，同時還要在一定程度上為地方產業政策留有足夠的空間，以鼓勵地方政府因地制宜地實施各具特色的地區產業政策。

六是兼顧處理好產業政策的制定實施與產業政策動態優化調整之間的關系。由于新一輪技術革命和產業革命的不確定性增多，因此中國制造2025框架下的產業政策相對于實施多年的汽車、鋼鐵、電子、裝備制造業等行業的產業政策而言，將是一個不斷試錯和逐漸調整完善的過程，因此，政策主體不能僅重視前端的政策制定和實施，還應重視后端的政策效果評估和調整機制。

七是兼顧處理好中國制造2025政策體系與其他產業政策之間的關系。中國制造2025政策體系不是重新打鼓另開張式的推倒重來，更不是讓原有政策長期化、固化和僵化。而是在保持現有專項產業政策合理性要素的基礎上(如推動戰略性新興產業、服務型制造、自主創新示范園區、鼓勵“雙創”、工業“四基”工程、中小企業發展等)，根據制造業發展的新形勢和新任務，進一步聚焦政策資源，優化完善政策內容，統一政策平臺，提高施策精準度，形成政策平臺的整體升級。

二、總體思路和基本原則

就現階段而言，要形成構筑一個科學有效的、能夠有力推進“中國制造2025”戰略和制造業轉型升級的產業政策體系，首先需要理清政策思路，推動產業政策體系的轉變。

（一）構建產業政策體系的基本要素

一是政策體系的依據和歸宿。要體現五大發展理念，發揮市場在優化配置資源上的決定性作用，利用政府在規劃引領、信息平臺、數據基礎設施、市場監管、基礎性研發、技術標準、行政指導等方面的獨特作用，推動制造業的轉型升級，實現中國制造2025戰略和規劃目標，為到2050年將中國建成世界一流制造業強國遠期目標奠定政策基礎。

二是政策體系的驅動力。主要來自兩個方面，一方面是把握和適應全球制造業的發展趨勢，搶占國家未來競爭制高點，另一方面又能夠有效地化解中國制造業面臨的質量和效益不佳的主要矛盾，例如社會資金脫實向虛、成本上升壓力、資源環境約束、低端產能過剩、技術外部依賴、價值鏈低端固化等困境，以推動經濟發展動能的轉換。

三是政策體系架構。包括政策主體是中央政府還是地方政府，是工業信息化主管部門還是其他綜合職能部門；政策工具本身的經濟屬性是經濟性政策還是非經濟性政策杠桿，是針對特定企業、特定產品和特定技術的縱向的、選擇性的產業政策，還是企業中性、產品和技術中性的、橫向的、功能性產業政策，是側重生產加工環節的離散“點政策”還是面向全壽命周期的產業鏈各環節的集成化、平臺化的“面政策”；政策載體是行業龍頭企業還是中小企業，是新興產業還是傳統產業；政策視角是針對整個制造業的宏觀政策，還是面向特定行業的中觀政策，抑或是針對企業和創新實體的微觀政策；政策重心是側重技術創新還是結合了商業模式創新、管理創新、集群創新、人才機制創新、政產學研用社結合創新等綜合政策體系；政策指向是單向的政策制定與實施機制，還是雙向的政策績效評估反饋與動態調整機制。

（二）總體思路

綜合考慮上述基本要素，我們可以將“中國制造2025”政策體系的總體思路概括如下：

牢固樹立并貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，順應全球制造業數字化、互聯化、智能化、協同化、平臺化、服務化和綠色化趨勢，針對中國制造業存在的供給側結構性矛盾，特別是質量效益不高、成本上升、資金外流、資源環境約束、產能結構性過剩、核心技術缺失、價值鏈低端固化等痼疾，圍繞推動制造業轉型升級這個核心任務，充分發揮我國推進工業化和現代信息技術深度融合上的市場優勢、資源優勢、產業優勢、后發優勢和政策優勢，以中國制造2025戰略及規劃體系為指導，以市場需求為導向，以產業創新聯盟或產學研用綜合體為主要載體，梳理和統一各類政策平臺，消除地區間、行業間和企業間的政策壁壘，綜合運用財政、稅收、金融等經濟性政策杠桿和法規、標準、科技、教育、人才、考核等非經濟性政策杠桿，推動中國制造2025政策體系實現一系列重大轉變，力爭用三年時間(到2020年)，基本形成體系完善、功能協調、措施有力、動態調整和成效顯著的中國制造2025政策體系。

一是由針對特定企業、產品和技術的縱向選擇性產業政策向重點扶持中小企業、產品和技術中性的橫向功能性產業政策轉變。

二是由以面向物質產品生產環節的離散式“點政策”為主的體系，向以面向全壽命周期的、產業鏈各環節的集成化平臺化為主的“面政策”轉變。

三是由以面向企業研發活動為主的技術創新政策，向以產學研用結合、商業模式創新、管理創新、集群創新、人才機制創新等深度融合的多元創新政策體系轉變。

四是由以側重培育和扶持新興產業發展壯大的“做大增量式”政策，向兼顧傳統產業轉型升級的“做優做強存量式”政策轉變。

五是由以政策制定實施為主要內容的單向開環式政策體系，向制定、實施、評估和反饋調整相統一的雙向閉環式政策體系轉變。

（三）基本原則

1.市場主導，政府引導。擺正政府與市場的關系永遠是中國產業政策的主旋律。中國制造2025政策體系應當充分發揮市場配置資源的決定性作用，政府通過體制機制創新放活市場、放活主體，通過環境營造、制度設計、平臺搭建等方式，培育創新內生動力。這其實也是德國工業4.0戰略和美國制造業復興計劃的共同特征。

2.以點帶面，點面結合。中國制造2025政策體系的完善過程本身應該是一個以點帶面、點面結合的政策集聚過程，即從離散化的以特定企業、特定產品和特定技術等為主要載體的“點政策”體系(已公布兩批試點示范企業)，走向以集成化和平臺化的創新平臺聯盟或產業綜合體為主要載體的“面政策”體系。當“點政策”轉向“面政策”時，也表明政策體系走向相對成熟和穩定。

3.做大增量，做優存量。中國制造2025政策區別于戰略性新興產業政策之處在于它旨在實現“雙輪驅動”效應，即一方面要針對新技術、新產業、新業態和新模式而制定實施“做大增量”政策，另一方面也要兼顧針對傳統產業的升級改造而制定實施“優化存量”政策，二者缺一不可。

4.協調互補，激勵相融。加強中央與地方政策之間、不同職能部門配套政策之間的協同性，統籌各類政策，消除政策壁壘，實現政策功能互補，確保已出臺政策具體化、可操作、能落地，切實解決政策落實“最后一公里”問題。

5.補足短板，留足空間。一方面政府要補足在中小企業發展、信息基礎設施、通用技術標準、公共研發平臺、新技術產業化等領域的政策短板；另一方面，政府要為新產業、新產品、新業態和新標準留足發展空間，特別是不能以現有大企業的主流技術路線和產品標準來封鎖新技術和新標準的發展和應用。

6.鼓勵試錯，營造生態。政策完善過程本身就是一個試錯過程，要允許各地在確保不與中央政策相抵觸的前提下，因地制宜地進行試錯。特別是要營造寬松的政策生態，允許那些眼下綜合實力有限的中小企業利用政策資源進行看起來技術路線尚不清晰但未來成長空間巨大的“黑天鵝式”技術創新活動。

三、產業政策體系的總體框架

下圖大致勾勒出現階段我國制造業轉型升級的產業政策體系的基本架構。

從這個政策體系架構中，我們不難看出，推進制造業轉型升級可以從兩條路徑來展開，一條是圍繞“中國制造2025”戰略以及由此形成的“1+X”規劃體系，另一條是供給側結構性改革和發展服務型制造。無論是哪一條路徑，都必須明確產業政策的驅動力（實現制造業轉型升級目標和解決制造業主要矛盾）、目標（制造強國戰略目標）和依據（“1+X”規劃體系）、政策工具（其中，經濟性政策杠桿包括財政、稅收、金融等政策工具，非經濟性政策包括法規、技術標準、行政指導、業績考核、文化教育、職業培訓等政策工具）、政策主要載體（產業聯盟或創新平臺）、政策兩大路徑（做大增量和做優存量）和不同層級產業政策的協調性（宏觀政策、中觀政策和微觀政策）等問題。

我國制造業轉型升級產業政策總體框架

其中，宏觀政策主要針對整個制造業而言，要加快推進制造業強基工程、創新中心體系建設等五大工程；加快建立面向全行業的共性技術研發平臺、工業數據庫、工業標準體系和工業云服務；營造良好的產業生態；強化質量、安全和競爭性監管；推進重點領域的試點示范工程等等。

中觀政策主要針對特定行業或領域，包括加快發展區域性創新集群，形成若干在全球具有影響力的區域性或行業性創新聯盟或產業聯盟；在聯盟內部建立公平接入、開放共享的大數據平臺、云服務、標準化、產學研用結合、工業操作系統與應用軟件；推進區域性監管平臺建設。

微觀政策主要針對企業、創新平臺或產業聯盟。包括形成政策合力，鼓勵與扶持新產品、新技術、新業態、新服務的創新發展；推進基于網絡物理系統的快速需求響應和制造執行系統(MES)；鼓勵傳統制造企業的精益化管理和智能化網絡化改造，加快工業機器人應用，鼓勵隱形冠軍和獨角獸企業，激發企業家精神。