近兩年，我國(guó)三大電信運(yùn)營(yíng)商紛紛與BAT等聚集用戶主要流量的互聯(lián)網(wǎng)公司合作推出“流量?jī)?yōu)惠卡”，受到了用戶的普遍歡迎。事實(shí)上，此類業(yè)務(wù)在國(guó)際上早有出現(xiàn)，歐美等主要大國(guó)電信企業(yè)早些年就與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作推出了“零資費(fèi)”產(chǎn)品，由互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)自掏腰包，替用戶支付訪問其內(nèi)容服務(wù)所帶來的流量支出。

在國(guó)外，這類業(yè)務(wù)因引發(fā)了網(wǎng)絡(luò)中立擔(dān)憂成為爭(zhēng)論焦點(diǎn)，監(jiān)管走向也一波三折。在我國(guó)市場(chǎng)，推出這類“零資費(fèi)”產(chǎn)品會(huì)不會(huì)干擾到公平競(jìng)爭(zhēng)，監(jiān)管如何定調(diào)呢？

我國(guó)“零資費(fèi)”業(yè)務(wù)產(chǎn)生背景

近年來，隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，各類型移動(dòng)App應(yīng)用不斷涌現(xiàn)。用戶上網(wǎng)流量飆升，支出持續(xù)增長(zhǎng)，降低支出成為用戶的迫切需求。據(jù)工信部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017年12月，我國(guó)月戶均移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)接入流量達(dá)到2753M，戶均手機(jī)流量支出達(dá)38.7元。從內(nèi)容提供商角度看，熱門App滲透率廣且用戶黏性大，流量消耗量十分可觀，急需低資費(fèi)的產(chǎn)品來吸引新用戶使用其業(yè)務(wù)，增強(qiáng)用戶黏性。從網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的角度看，通過與內(nèi)容提供商合作，開展商業(yè)模式的創(chuàng)新，既可以培養(yǎng)用戶流量消費(fèi)習(xí)慣，又可以吸引更多新用戶入網(wǎng)，同時(shí)還可以借助大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的影響力鞏固用戶基礎(chǔ)，擴(kuò)大新增市場(chǎng)份額。雙方一拍即合，合作推出很多針對(duì)特定App或特定內(nèi)容提供商旗下App的“流量?jī)?yōu)惠”產(chǎn)品。這類產(chǎn)品因?yàn)橹С龈停艿接脩舻钠毡闅g迎。

目前，我國(guó)三家電信運(yùn)營(yíng)商與BAT等內(nèi)容提供商合作推出“流量?jī)?yōu)惠”產(chǎn)品的態(tài)度和市場(chǎng)策略選擇各有不同。中國(guó)聯(lián)通是最早的產(chǎn)品主推者，中國(guó)電信隨后跟進(jìn)，兩家企業(yè)均與BAT企業(yè)合作推出了等各種定向流量?jī)?yōu)惠卡，還與視頻、銀行、訂餐平臺(tái)、物流企業(yè)、共享出行等大流量?jī)?nèi)容提供商合作推出了定向流量?jī)?yōu)惠卡。中國(guó)移動(dòng)僅針對(duì)自身旗下產(chǎn)品推出少量類似業(yè)務(wù)，尚未與內(nèi)容提供商開展大規(guī)模合作。

同是“零資費(fèi)” 中外有不同

電信運(yùn)營(yíng)商推出“零資費(fèi)”業(yè)務(wù)最早出現(xiàn)于2010年，由社交媒體Facebook贊助，目的是讓亞洲和非洲不發(fā)達(dá)地區(qū)的用戶使用其業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)際化拓展，其后Twitter等公司也與電信運(yùn)營(yíng)商開展了此類合作。2014年以來，歐美國(guó)家的大型電信運(yùn)營(yíng)商如AT&T、T-Mobile、Sprint、Verizon等開始主動(dòng)提供此類業(yè)務(wù)。主要形式有三種。第一種是免除用戶在內(nèi)容提供商網(wǎng)站和App內(nèi)訪問的所有流量費(fèi)用，如Verizon發(fā)布的“FreeBee Data 360”允許企業(yè)為用戶接入其移動(dòng)網(wǎng)站或App產(chǎn)生的流量買單。第二種是僅免除用戶在內(nèi)容提供商網(wǎng)站或App內(nèi)所發(fā)生的特定訪問動(dòng)作的流量費(fèi)用，如T-Mobile推出的“Binge On”服務(wù)，不再將用戶觀看 Netflix及其他一些流媒體網(wǎng)站的視頻內(nèi)容計(jì)入他們的流量套餐，但“Binge On”上面播放的視頻清晰度會(huì)降至非高清的 480p。第三種是運(yùn)營(yíng)商針對(duì)自身運(yùn)營(yíng)的內(nèi)容向用戶提供流量費(fèi)用減免，如AT&T無線在其自有App上推出免流量電視，免除用戶超出套餐流量包外的費(fèi)用。

從新型流量資費(fèi)方案的產(chǎn)生背景來看，國(guó)外是內(nèi)容提供商與電信運(yùn)營(yíng)商的主動(dòng)合作，內(nèi)容提供商為吸引用戶使用其業(yè)務(wù)積極合作，自掏腰包為用戶減免流量費(fèi)用。而我國(guó)“零資費(fèi)”類似業(yè)務(wù)是處于市場(chǎng)弱勢(shì)地位的電信運(yùn)營(yíng)商無奈的創(chuàng)新之舉，中國(guó)聯(lián)通發(fā)展面臨困難，希望借此合作機(jī)會(huì)帶來新的流量收入增長(zhǎng)點(diǎn)，扭轉(zhuǎn)利潤(rùn)持續(xù)下滑的趨勢(shì)。

從新型流量資費(fèi)方案的運(yùn)營(yíng)模式來看，國(guó)內(nèi)外也有不同。國(guó)外“零資費(fèi)”是“后向付費(fèi)”，由內(nèi)容提供商全部支付用戶使用其業(yè)務(wù)的流量支出。而我國(guó)主要是“前向付費(fèi)”，仍然由用戶自行付費(fèi)，極少是“后向付費(fèi)”。特別指出的是，我國(guó)的電信運(yùn)營(yíng)商在合作談判中處于顯著的劣勢(shì)地位，內(nèi)容提供商不但不為此支付費(fèi)用，還希望電信運(yùn)營(yíng)商能對(duì)此有所補(bǔ)償，為用戶提供的優(yōu)惠大部分由電信運(yùn)營(yíng)商“買單”。

監(jiān)管：時(shí)移世易 變法宜矣

“零資費(fèi)”業(yè)務(wù)的推出改變了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，帶來了多方利益的博弈，引起各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的高度關(guān)注，總體上看呈現(xiàn)出“一波三折”的態(tài)勢(shì)，但是總的原則沒有變化，即維護(hù)市場(chǎng)健康發(fā)展、維護(hù)用戶利益以及鼓勵(lì)創(chuàng)新。

——2013年~2015年發(fā)展初期：監(jiān)管機(jī)構(gòu)開始關(guān)注和調(diào)查，但監(jiān)管態(tài)度不明朗。

在“零資費(fèi)”業(yè)務(wù)推出初期，美國(guó)、歐盟等監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要將其作為新生事物按個(gè)案處理，以調(diào)查為主，各方認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，監(jiān)管態(tài)度處于混沌期。

美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC） 依據(jù)“網(wǎng)絡(luò)中立”原則對(duì)“零資費(fèi)”啟動(dòng)調(diào)查。FCC在2015年的“網(wǎng)絡(luò)開放法案”中，確立了美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)則，同時(shí)也明確了監(jiān)管者的處理“零資費(fèi)”法案的基礎(chǔ)。FCC認(rèn)為“零資費(fèi)”可能代表一種破壞競(jìng)爭(zhēng)的歧視。按照這一原則，2015年12月，F(xiàn)CC針對(duì)Comcast、T-Mobile和AT&T等運(yùn)營(yíng)商的“零資費(fèi)”業(yè)務(wù)進(jìn)行調(diào)查，要求提供關(guān)于業(yè)務(wù)描述的更多的信息。但同時(shí)FCC注意到，電信運(yùn)營(yíng)商和OTT的“零資費(fèi)”合作對(duì)用戶有利，還可以促進(jìn)投資以及視頻等行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。

在歐盟，各國(guó)監(jiān)管態(tài)度不一。2015年12月，歐盟議會(huì)通過了網(wǎng)絡(luò)中立原則，要求電信運(yùn)營(yíng)商對(duì)各類內(nèi)容服務(wù)提供商一視同仁，但并沒有提及“零資費(fèi)”問題。但歐盟少數(shù)國(guó)家持禁止態(tài)度，如荷蘭政府在2015年5月發(fā)表一份解釋備忘錄，聲明該國(guó)的網(wǎng)絡(luò)中立原則不允許“零資費(fèi)”；挪威監(jiān)管機(jī)構(gòu)NPT在2014年11月發(fā)表聲明指出任何一個(gè)“零資費(fèi)”計(jì)劃都會(huì)違反該國(guó)的網(wǎng)絡(luò)中立原則。

智利發(fā)布禁止“零資費(fèi)”法令但并未強(qiáng)制執(zhí)行。智利的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在2014年5月發(fā)表了一份聲明，要求移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商停止銷售“零資費(fèi)”業(yè)務(wù)。但據(jù)報(bào)道，這份聲明未被強(qiáng)制執(zhí)行，一些運(yùn)營(yíng)商仍然提供“零資費(fèi)”業(yè)務(wù)，部分原因是監(jiān)管機(jī)構(gòu)承認(rèn)“零資費(fèi)”受到用戶歡迎。

——2015年以后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)立場(chǎng)紛紛明確，要求禁止零資費(fèi)產(chǎn)品。

印度完成“網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)則”制定，明令禁止“零資費(fèi)”。2016年2月8日，印度監(jiān)管機(jī)構(gòu)trAI完成了網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)則，最終決定禁止零資費(fèi)的做法。而在此前，trAI對(duì)網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)則態(tài)度未決之時(shí)，“零資費(fèi)”正是討論和爭(zhēng)議的關(guān)鍵點(diǎn)之一。巴西通過“零資費(fèi)”禁令。2016年1月份，巴西政府召開協(xié)商會(huì)討論調(diào)整2014年通過的包含網(wǎng)絡(luò)中立原則的“網(wǎng)絡(luò)公民框架”，其中提到電信運(yùn)營(yíng)商和應(yīng)用提供商之間的協(xié)議必須保持“開放和不受限制”，禁止簽訂任何包含歧視性的優(yōu)先數(shù)據(jù)包等協(xié)議，電信運(yùn)營(yíng)商和應(yīng)用提供商之間的協(xié)議都要提交事前審批。荷蘭駁回電信企業(yè)不服“零資費(fèi)”罰款的上訴。2016年2月4日，荷蘭城市鹿特丹的一家法院駁回了沃達(dá)豐不服監(jiān)管機(jī)構(gòu)ACM對(duì)其針對(duì)視頻平臺(tái)HBO提供零資費(fèi)計(jì)劃并罰款2億歐元的決議的上訴，這創(chuàng)造了一個(gè)先例，并提醒其他大的電信運(yùn)營(yíng)商不要提供類似的服務(wù)。

——2017年年初，特朗普上臺(tái)后美國(guó)撤銷對(duì)“零資費(fèi)”的調(diào)查，監(jiān)管態(tài)度的反轉(zhuǎn)引起業(yè)界關(guān)注。

美國(guó)總統(tǒng)特朗普剛上任不久，F(xiàn)CC就宣布終止對(duì)“零資費(fèi)”業(yè)務(wù)的調(diào)查。2017年1月，特朗普宣誓就職美國(guó)總統(tǒng)，隨即提名前FCC委員Ajit Pai（曾擔(dān)任過電信運(yùn)營(yíng)商Verizon的法律顧問）為FCC主席。2017年2月3日，Ajit Pai宣布終止對(duì)Comcast、AT＆T、Verizon和T-Mobile的“零資費(fèi)”方案的調(diào)查。Pai聲明，這些“零資費(fèi)”方案受到消費(fèi)者、電信公司，特別是低收入群體的歡迎，增強(qiáng)了移動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。未來FCC不會(huì)禁止運(yùn)營(yíng)商為用戶提供免費(fèi)流量，而是聚焦于擴(kuò)大寬帶部署和鼓勵(lì)創(chuàng)新的電信服務(wù)。

——2017年12月，歐盟確定了關(guān)于“零資費(fèi)”業(yè)務(wù)的監(jiān)管原則。

歐盟電子通信監(jiān)管部（BEREC）于2017年12月發(fā)布了對(duì)其30個(gè)成員國(guó)落實(shí)網(wǎng)絡(luò)中立執(zhí)法情況進(jìn)展的報(bào)告。其中第5和第6個(gè)問題回答了關(guān)于“零資費(fèi)”業(yè)務(wù)的監(jiān)管情況。

報(bào)告顯示，30個(gè)國(guó)家中有4國(guó)沒有“零資費(fèi)”業(yè)務(wù)。分別是愛沙尼亞、芬蘭、斯洛伐克、斯洛文尼亞。其他26國(guó)均有1項(xiàng)或更多的“零資費(fèi)”業(yè)務(wù)。從“零資費(fèi)”業(yè)務(wù)的類型看，音樂流媒體業(yè)務(wù)最為常見（有19個(gè)國(guó)家提供這種類型的業(yè)務(wù)），其次是社交媒體、視頻流媒體、語音短消息和其他類型。從評(píng)估情況看，11國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)“零資費(fèi)”業(yè)務(wù)進(jìn)行了評(píng)估，包括奧地利、比利時(shí)、德國(guó)、克羅地亞、塞浦路斯、匈牙利、意大利、盧森堡、馬耳他、挪威和荷蘭，其他國(guó)家如葡萄牙和盧森堡正在開展評(píng)估活動(dòng)。

總體來說，歐盟評(píng)估“零資費(fèi)”業(yè)務(wù)是否符合監(jiān)管原則有兩點(diǎn)：一是看是否對(duì)其他內(nèi)容和服務(wù)提供商設(shè)置了歧視性障礙，二是看是否會(huì)損害終端用戶的選擇權(quán)。如奧地利、意大利、克羅地亞、匈牙利和瑞典的監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為企業(yè)允許用戶在“流量包”用盡時(shí)仍可訪問“零資費(fèi)”業(yè)務(wù)的行為帶有明顯歧視性。在沒有設(shè)置速率限制的“零資費(fèi)”業(yè)務(wù)中，監(jiān)管原則是看電信運(yùn)營(yíng)商是否保持對(duì)所有內(nèi)容和應(yīng)用提供者開放，提供公平的接入條件。荷蘭和挪威的監(jiān)管機(jī)構(gòu)曾有類似案例。在設(shè)置了速率限制的“零資費(fèi)”業(yè)務(wù)中，監(jiān)管原則還包括電信運(yùn)營(yíng)商是否對(duì)所有內(nèi)容和應(yīng)用提供者提供相等的速率。如克羅地亞監(jiān)管機(jī)構(gòu)HAKOM因運(yùn)營(yíng)商Hrvatski Telekom推出的視頻“零資費(fèi)”業(yè)務(wù)對(duì)部分應(yīng)用提供商進(jìn)行了最大為2 Mbits/s的速率限制對(duì)其進(jìn)行正式審查。

對(duì)我國(guó)的啟示及下一步政策建議

國(guó)際上對(duì)“零資費(fèi)”監(jiān)管態(tài)度的一波三折，充分表明“零資費(fèi)”是一個(gè)復(fù)雜的商業(yè)行為，需要權(quán)衡好多方利益。我國(guó)電信企業(yè)推出這類產(chǎn)品的產(chǎn)生背景和定價(jià)模式均與國(guó)外有所不同，借鑒國(guó)際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)市場(chǎng)現(xiàn)狀，建議從推動(dòng)業(yè)務(wù)降費(fèi)、惠及大眾角度給予鼓勵(lì)，但對(duì)干擾公平競(jìng)爭(zhēng)、威脅用戶隱私等潛在問題加強(qiáng)監(jiān)測(cè)分析，推動(dòng)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量水平的不斷提升。

第一，支持電信企業(yè)開展類似“零資費(fèi)”的業(yè)務(wù)創(chuàng)新。國(guó)外“零資費(fèi)”或者我國(guó)電信企業(yè)推出的類似“優(yōu)惠流量卡”業(yè)務(wù)，是基礎(chǔ)電信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作的一種新模式，對(duì)加速寬帶用戶普及、促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用競(jìng)爭(zhēng)、降低用戶上網(wǎng)支出等具有積極作用。目前，我國(guó)“零資費(fèi)”類似業(yè)務(wù)尚處于探索階段，類似的業(yè)務(wù)套餐市場(chǎng)占有率低，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可保持觀望審視態(tài)度，給電信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)后續(xù)合作留下足夠的空間。

第二，完善電信企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。國(guó)內(nèi)“優(yōu)惠流量卡”業(yè)務(wù)推出后，用戶訪問大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)相關(guān)應(yīng)用的流量費(fèi)用更加優(yōu)惠，這雖然惠及廣大用戶，但無形中進(jìn)一步黏住了用戶。其他中小互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)因?yàn)樨?cái)力不足或市場(chǎng)影響力不夠，很可能無法與電信企業(yè)合作推出類似的優(yōu)惠活動(dòng)，由此助長(zhǎng)了“強(qiáng)者越強(qiáng)、弱者越弱”，不利于形成競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。建議加強(qiáng)跟蹤分析，警惕類似合作對(duì)于創(chuàng)新環(huán)境的破壞，完善產(chǎn)業(yè)鏈上下游合作競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，維護(hù)充滿活力的市場(chǎng)環(huán)境。

第三，優(yōu)化市場(chǎng)格局并推動(dòng)企業(yè)提升服務(wù)質(zhì)量。我國(guó)電信企業(yè)推出“優(yōu)惠流量卡”業(yè)務(wù)，既有主動(dòng)適應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合的創(chuàng)新因素，也有弱勢(shì)運(yùn)營(yíng)商迫于經(jīng)營(yíng)困難的無奈為之，建議進(jìn)一步關(guān)注基礎(chǔ)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局失衡問題，提升弱勢(shì)企業(yè)內(nèi)生發(fā)展活力。同時(shí)，鼓勵(lì)電信企業(yè)在“零資費(fèi)”類似業(yè)務(wù)之外，提供多種“非零資費(fèi)”方案，為用戶帶來更好的服務(wù)體驗(yàn)和更優(yōu)惠的套餐，同時(shí)，對(duì)于潛在的個(gè)人隱私安全等信息保護(hù)問題給予足夠的關(guān)注，確保在第一時(shí)間得到有效干預(yù)或補(bǔ)救。